Innspill til Ekspertgruppen for utredning av virkemidler for å fremme sirkulære aktiviteters rapport "Ikke rett fram"

NORCE takker for muligheten til å komme med et høringssvar til rapporten «Ikke rett fram», utarbeidet av ekspertgruppen for utredning av virkemidler for å fremme sirkulære aktiviteter. Vi takker for en grundig og innsiktsfull rapport som gir et helhetlig bilde av utfordringer og muligheter knyttet til omstilling til en mer sirkulær økonomi i Norge. Rapporten gir et solid grunnlag for videre politikkutvikling og virkemiddelbruk. Høringssvaret er spesielt rettet mot ekspertgruppens vurderinger og anbefalinger.

NORCE er et uavhengig forskningsinstitutt, som driver forskning, utvikling og innovasjon i samarbeid med offentlig og privat sektor, slik at det kan tas kloke og bærekraftige valg for fremtiden. Instituttet har rundt 800 ansatte og rundt 1 milliard i omsetning. Vi har omfattende aktivitet innen energi, helse, klima, miljø, samfunn og teknologi. Vår ambisjon er å være nasjonalt og europeisk ledende på våre satsningsområder. Vi forsker blant annet på bærekraftig bruk og forvaltning av miljø og naturressurser. Vi utvikler kunnskap for det grønne skiftet og den sirkulære økonomien, som både havbruks- og landbruksnæringen og offentlig forvaltning trenger for å løse sine utfordringer. Vår forskning innen miljø, økosystem, havbruk og bioteknologi bidrar til løsninger og innovasjoner som gir et redusert fotavtrykk på miljøet, og ny vekst for industri og næring. I flere rapporter vises det til behov for både en endring av forbruk og for investeringer i nye innovasjoner som legger til rette for en sirkulær økonomi. Norges økonomi er den minst sirkulære i Europa (2 prosent), og vi har et av de høyeste årlig forbruk (44 tonn per person) blant de land hvor dette kan registres (se f.eks. OECD Environmental Performance Reviews, og The Circularity Gap Reporting Initiative).

NORCE har gjennom de siste tiårene blitt nasjonalt ledende innen sirkulær økonomi med en omfattende prosjektportefølje i samarbeid med offentlige og private aktører. I våre forskningsprosjekter og samarbeid med næringsliv, klynger og offentlig virksomhet opplever vi stor interesse for en overgang til den sirkulære økonomien samt mange muligheter for omstilling til nye forretningsmodeller og bedre ressursutnyttelse gjennom industrielle symbioser. Samtidig identifiserer vi i dette samarbeidet også hindringer for omstilling.

Vårt innspill er strukturert etter kapitler i rapporten «Ikke rett fram». I tillegg vil vi fremme at forskning og innovasjon vektlegges sterkere. Til slutt gir vi vår anbefaling angående prioritering av tiltak.

Kapittel 3: Hva er sirkulær økonomi og hvordan kan det beregnes?

NORCE støtter ekspertgruppens anbefaling om å prioritere leveranser til Eurostats rammeverk og utvikle nasjonale indikatorer og datagrunnlag for å måle sirkularitet. Indikatorer er avgjørende for å kunne følge utviklingen, evaluere virkemidler og identifisere områder med størst potensial for sirkularitet. Norges forbruksnivå og sirkularitet i økonomien understreker behovet for bedre måling og rapportering, og for å utvikle veikart for sirkulær økonomi i ulike sektorer og næringer. NORCE har bidratt med en praktisk tilnærming for hvordan et rammeverk med ytelsesindikatorer kan anvendes i sjømatnæringen (Bechmann, 2025).

Kapittel 4: Hvorfor stimulere til en mer sirkulær økonomi?

NORCE ser stor interesse og potensial for omstilling til sirkulære forretningsmodeller i samarbeid med næringsliv og offentlig sektor. Vi anbefaler: Kartlegging av status og utfordringer i sektorer fordi det gir et godt utgangspunkt for tiltak. NORCE har bidratt med et veikart for sirkulærøkonomi i sjømatnæringen (Myhr m.fl., 2023).

Vi mener også at samfunnsoppdraget om bærekraftig fôr må tilrettelegge for sirkulære prosesser. SINTEF sitt veikart for industriell fremstilling av norske fôrråvarer (Almås m.fl., 2023) gir et bilde på hvordan samfunnsoppdraget kan realiseres blant annet ved bruk av mikroorganismer som fornybare ressurser. Samtidig er det viktig å anskaffe forskningsbasert dokumentasjon på trygg håndtering av nye fôrressurser og materialstrømmer for å unngå opphopning av miljøgifter og antibiotika resistente mikroorganismer.

Kapittel 5: Virkemidler for å fremme sirkulære aktiviteter

NORCE anbefaler langsiktige FoU-investeringer i sirkulære innovasjoner og forretningsmodeller, blant annet via Forskningsrådet, Innovasjon Norge og Bionova. Vi trenger støttende prosesser og økonomiske insentiver som muliggjør utvikling og vekst av eksisterende virksomheter samt etablering av nye oppstartsbedrifter på en bærekraftig måte. Det må settes opp insentiver for industrielle symbioser, samarbeid mellom geografiske nettverk av bedrifter i sektorer (eks. klynger innenfor samme sektor) og samarbeid mellom sektorer (eks. havbruk og landbruk). Det må utvikles nye, digitale og teknologiske plattformer (eks. maskinlæring, sensorteknologi, genteknologi) som muliggjør datainnsamling og -deling og nye verdikjeder.

Kapittel 6: EU/EØS-rammeverket

NORCE støtter ekspertgruppens anbefaling om rask implementering av EØS-relevant regelverk. Regelverk som økodesignforordningen, reparasjonsdirektivet og emballasjeforordningen er allerede under utvikling og vil bli EØS-relevante. Vi anbefaler at Norge aktivt deltar i utviklingen av EU-strategier for å posisjonere seg innen sirkulær økonomi og sirkulær innovasjon, samt bidrar med kunnskap og erfaringer fra vår norske kontekst.

Kapittel 8: Temaer på tvers

NORCE støtter forslagene om å innpasse sirkulær økonomi i utdanningstilbud og håndverksfag, og anbefaler et kompetanseløft fra tidlig skole til høyere utdanning med søkelys på sirkulær tenkning og redusert forbruk. Dette er avgjørende for å sikre nødvendig kompetanse i arbeidslivet og for å fremme innovasjon og omstilling. Innen sirkulær bioøkonomi er det for eksempel behov for utdanning og økt kompetanse innen bioteknologi, som enzymatisk prosessering og fermentering.

Vi vil også fremme kapasitetsbygging og læringsplattformer for industri og forskning- og innovasjonsmiljøer for å motvirke sektor-siloer og understøtte mer tverrfaglig samarbeid. Her kan en bygge videre på erfaringer fra etablering av regionale kompetansemiljøer og klynger, slik som det NORCE-ledete kapasitetsløftet Biosirkel (finansiert av Forskningsrådet). Det er inngått et tett samarbeid med Grøn region Vestland (koordineringsprosjekt eid av Vestland fylkeskommune og Innovasjon Norge) for kompetanseoverføring mellom forskning- og utdanningsmiljøene, næringsliv, og offentlig sektor inn i grønn omstilling og industriell symbiose.

I tillegg er det viktig å sikre samarbeid mellom alle involverte systemaktører for å tilrettelegge for industrielle symbioser: myndigheter på alle nivåer (herunder fylkeskommune og kommuner), virkemiddelapparatet, forsknings- og utdanningsinstitusjoner, klyngene, næringshager, Statsforvaltere, finanssektoren, interesseorganisasjoner og øvrig befolkning. Dette er utledet i NORCE og Eyde-klyngens veileder for utvikling av industrielle symbioser (Pinck m.fl. 2024).

Kapittel 9–15: Verdikjeder

Her har vi spesielt lagt vekt på verdikjeder hvor NORCE har kompetanse og ekspertise: Plast, tekstiler og avfall, og bioressurser. NORCE har konkrete prosjekter innen flere av de prioriterte verdikjedene hvor metoder, resultater og data kan deles. Selv om temaet batterier og kjøretøy delvis dekker kritiske materiale, anbefaler vi at kritiske og strategiske råmaterialer (CRM) legges til som et viktig tema og gjør en begrunnelse for dette.

Plast: Det NORCE-ledede North Atlantic Microplastic Centre (NAMC) har forsket på kartlegging og håndtering av plastforurensning, lekkasje av mikroplast og tilsetningsstoffer fra plastprodukter under bruk, miljøeffekter av plast i alle størrelser på organismer og økosystem funksjoner, utvikling av skreddersydde prosedyrer for miljørisikovurdering samt studier av konsekvensen av plastbruk og plastforurensning på menneskers helse. Rapporten “ikke rett frem” fremhever redusert forbruk av plast, ombruk av plastprodukter og materialgjenvinning som sentrale virkemidler for å redusere miljøbelastningene fra plast. Rapporten peker samtidig på en rekke utfordringer knyttet til materialgjenvinning, som sortering av innsamlet avfall, stor variasjon i material og kjemisk sammensetning med risiko for spredning av helse- og miljøfarlige stoffer, samt et umodent marked. Samlet sett taler dette for en forenkling av både material og kjemikaliestrømmen i en sirkulær verdikjede for plast, kvalitetstesting av innsamlet avfall – og teknologiske løsninger for å hindre lekkasjer fra alle ledd. Avstanden fra der man teknologisk sett er i dag til der man ønsker å være med hensyn på nivå av materialgjenvinning vil ta tid – og være avhengig av internasjonal omstilling og regulering (Norge importerer mange plastprodukter), og kreve betydelige ressurser til forskning, innovasjon og utvikling av miljø sikre løsninger for materialgjenvinning. Når det gjelder ombruk er det også utfordringer knyttet til dette. Forskning viser at eldre plast slipper mer mikroplast enn ny plast, se NORCE rapporten: Maten vi spiser kan inneholde tusenvis av mikroplastbiter - Norce.

Norge bør kombinere en avgift på plastemballasje som differensieres etter resirkulert innhold, med rask gjennomføring av EU/EØS-regelverk, samtidig som pante-/avgiftsordningen for drikkevarer opprettholdes og det vurderes lavere grunnsatser for drikkevareemballasje med resirkulert innhold.

Verifisering av resirkulert innhold bør være i tråd med EU-metodikker (EN 15343/ISO 22095 og massebalanseregler) for å sikre troverdighet og markedsmessig kompatibilitet. Produsentansvarsgebyrer (EPR) bør moduleres for å belønne design med høy resirkulerbarhet og straffe problematiske formater, kombinert med krav til minimumsandel resirkulert innhold etter hvert som tilbudet modnes.

Samtidige investeringer i innsamling, sortering (optisk/NIR) og høyverdig mekanisk gjenvinningskapasitet, støttet av offentlige anskaffelser av produkter med resirkulert innhold, er nødvendige for å nå målene. Rask gjennomføring av relevant EU/EØS-lovgivning (Emballasjeforordningen, direktivet om engangsplast og revidert regelverk for grensekryssende transport av avfall) samt transparent oppfølging gjennom et nasjonalt produsentregister er avgjørende for å tette gapet til pålagte mål for materialgjenvinning og reduksjon av plastbæreposer. Samlet reduserer disse tiltakene bruken av jomfruelig plast, øker tilgangen på sekundære råvarer og bidrar til å tette gapet til pålagte mål for materialgjenvinning og reduksjon av plastbæreposer.

Tekstil og avfall: Forskning på gjenvinning og sirkulære løsninger ved hjelp av sensorer

Norge bør kombinere en avgift på plastemballasje som differensieres etter resirkulert innhold, med rask gjennomføring av EU/EØS-regelverk, samtidig som pante-/avgiftsordningen for drikkevarer opprettholdes og det vurderes lavere grunnsatser for drikkevareemballasje med resirkulert innhold. For å nå målene trengs oppskalerte investeringer i innsamling og høyverdig mekanisk materialgjenvinning, støttet av offentlige anskaffelser som spesifiserer minimumsandel resirkulert innhold for å skape stabil etterspørsel. Nøkkelen til kostnadseffektiv sortering er utbredt bruk av optiske og nær-infrarøde (NIR) sensorer, ofte kombinert med robotikk og tetthetsseparasjon. I forhold til tekstiler, arbeider NORCE med prosjektet ISORTx: Intelligent automatisert sortering og demontering av tekstilavfall basert på spektralavbildning og maskinsyn. Sensorteknologi er sentral for håndtering av tekstilavfall, da den muliggjør automatisert identifikasjon og sortering basert på fiberinnhold, materiale, og farge. Dette gir høyere kvalitet på sekundære råvarer, redusert kontaminering og reduserer prosesseringskostnader. Slike løsninger er høyst relevante i lys av EUs kommende krav om separat innsamling og økt gjenvinning av tekstiler.

Sensorbasert teknologi er også høyst relevant for håndtering av plastavfall siden det muliggjør høyere materialutbytte, presis polymer- og fargesortering, lavere forurensning og reduserte prosesseringskostnader. Robust verifikasjon i tråd med EU-metodikker (f.eks. EN 15343, ISO 22095, og etterlevelse av massebalanse) samt modulerte produsentansvarsgebyrer som belønner resirkulerbare design vil ytterligere akselerere markedsopptaket av sekundære materialer.

Bioressurser: Et viktig element i sirkulær bioøkonomi er å utnytte bioresurser der det gir mest verdi og med mål om selvforsyning. Spesielt innen sirkulær bioøkonomi og industrielle symbioser, har NORCE jobbet med gjenbruk av CO₂, matavfall, og slam fra oppdrettsnæringen. Her har vi bygget kompetanse gjennom en bred prosjektportefølje innen marin og industriell bioteknologi over tiår, samt utviklet nasjonale infrastrukturanlegg på Mongstad og i Risavika for mikrobiell produksjon av ulike produkter, som proteiner til fôr.

Norce er enig i at bioressurser som karbonkilde er en viktig faktor for en overgang til en mer bærekraftig økonomi og at konkurransen om bioressurser kommer til å øke ved utfasing av fossilt karbon. Det er derfor viktig med incentiver for å utnytte bioressurser effektivt. NORCE kan bekrefte at det ofte mangler en samlet oversikt over restprodukter og sidestrømmer fra bionæringene. Vi støtter derfor etableringen av en nasjonal database med informasjon om den kjemiske og fysiske sammensetningen av restråstoff, samt eventuelt innhold av miljø- og helsefarlige forbindelser. Et eksempel er SINTEF Ocean og Kontali Analyse sin flerårige rapportering og database over restråstoff fra norsk fiskeri- og havbruksnæring.

NORCE støtter insentiver og teknologiutvikling for å samle opp og resirkulere fosfor (og nitrogen). Tilgangen på fosfatstein vil svekkes både i volum og kvalitet fremover (Cordell et al., 2009). Knapphet på ressursene, høy konsentrasjon i få land (spesielt Marokko, Vest-Sahara og Kina), og en økende etterspørsel globalt er også årsaken til at fosfatstein er oppført på EUs liste over kritiske råvarer med høy økonomisk betydning og høy forsyningsrisiko (Europaparlamentets- og rådsforordning 2024/1252 av 11.04.2025).

Det er også dokumentert at de negative miljøpåvirkningene fra fosfatgruvevirksomhet øker i takt med at kvaliteten på reservene faller (Issaoui, 2023). Ustabil tilgang på fosfor kan true norsk matproduksjon og samfunnssikkerhet. Fiskeslam fra havbruk er en lite utnyttet ressurs, med innhold av fosfor og nitrogen. NORCE har flere samarbeid oppsamling og utnyttelse av fiskeslam, slik som i det NORCE-ledete EU-prosjektet AquaPhoenix.

Det er viktig å sikre samfunnsaksept for nye fôringredienser, også de som er basert på sirkulære ressurser. I nye, upubliserte studier NORCE har utført med Norsk medborgerpanel viser resultatene at det er aksept for nye og tillatte fôringredienser slik som beinmel, blod og avskjær fra svin og kylling i laksefôr. Markedstiltak, slik som innblandingskrav, kan da være insentiv for å øke etterspørselen av norske ingredienser i fôr til husdyr, fisk og kjæledyr. Dette gjøres i EU innen luftfart (RefuelEU Aviation). Her må bærekraftig flydrivstoff ha minst 70% lavere klimaavtrykk enn fossilt, og kravet om 2% innblanding er lovregulert fra 2025, og skal øke til 70 % innen 2050.

Batterier og kjøretøy samt kritiske og strategiske råmaterialer: Moderne batteriteknologi inneholder kritiske råmaterialer (CRMS) som litium, kobolt, mangan, nikkel, og grafitt. Dette er materialer som er kritiske for elektriske kjøretøy. Gjenvinning av slike materialer fra batterier og kjøretøy er en form for urban mining. Vi trenger CRMs både til grunnleggende produkter og til det grønne og digitale skiftet, og bør derfor tenke bredere slik at vi henter disse kritiske materialene ut fra produkter, komponenter og avfall som finnes (inkludert fra batterier). I Norge kaster vi i gjennomsnitt rundt 30 kg elektrisk avfall per innbygger hvert år. Kan økt gjenvinning og resirkulering av avfall være løsningen for å sikre tilgang på CRMs? I dag blir over 95 % av husholdnings- og kommunalt avfall makulert og/eller brent. Revisjoner viser at opptil to tredjedeler av dette avfallet kunne vært bedre sortert enn det dagens manuelle praksiser tillater, noe som fører til store tap av resirkulerbare materialer og tapte sirkularitetsmål. Avfall kan inneholde verdifulle CRMs som i stedet kunne blitt gjenvunnet og brukt i reproduksjon.

Europakommisjonen (EC) har satt mål for CRM-loven 2030 som vil legge press på næringslivet, men også åpne nye markedsmuligheter. For å sikre tilgang til CRMs kan vi enten utforske potensialet i eksisterende gruver i Norge, åpne opp for en bærekraftig verdikjede gjennom urban gruvedrift (f.eks. gjenvinning av CRMs fra kasserte produkter), eller gjøre begge deler. Tradisjonell gruvedrift står overfor flere utfordringer, som investeringsrisikoer for etablering av pålitelige infrastrukturer, rekruttering av kvalifisert arbeidskraft og oppskalering av produksjon, noe som kan ta over 20 år. Et alternativ på kort sikt kan være «urban mining», som innebærer å gjenvinne CRMs fra avfall for videre bruk og utnyttelse.

Urban mining består av tre hoved trinn: gjenvinning, prosessering og resirkulering. Gjenvinning har som mål å øke tilgangen på materialer ved å hente ut CRMs fra avfall. Prosessering handler om å etablere prosesser som gjør det mulig å behandle blandede materialer for å trekke ut de ønskede CRMs, f.eks. gjennom knusing, separasjon og rensing. Resirkulering bruker typisk metallurgiske prosesser for å produsere nye CRMs basert på de gjenvunnede og prosesserte materialene.

Dagens sorteringsløsninger er imidlertid ikke effektive for sparsomme materialer i avfall, siden manuell sortering er urealistisk på grunn av mangel på arbeidskraft og høye kostnader. Avfall blir i økende grad uoverkommelig å håndtere manuelt i fremtiden gitt dagens trender innen gjenvinning, resirkulering, reproduksjon og gjenbruk. Av det genererte avfallet resirkuleres mindre enn 2 % av verdifulle ikke-jernholdige CRMs både fra EE-avfall (WEEE) og utrangerte kjøretøy (ELVs). Derfor trenger vi en revolusjon innen nye maskiner og prosesser som kan håndtere denne komplekse og globale utfordringen, som rammer de fleste – om ikke alle – avfallsanlegg. Kobber, nikkel og kobolt er eksempler på CRMs som finnes i urbant avfall. Videre blir avfall fra magneter (spesielt neodym-baserte magneter) stadig mer relevant for gjenvinning på grunn av økende geopolitisk konflikt og behovet for å styrke forsyningssikkerheten og redusere miljøavtrykket fra verdikjedene for sjeldne jordarter i Europa.

Kina har begynt å begrense eksporten av CRMs med gallium og germanium siden juli 2023, antimon i september 2024 og flere andre CRMs i april 2025. Bærekraftige og levedyktige løsninger for forsyning av CRMs må etableres, inkludert gruvedrift og gjenvinning fra avfall. Vi trenger sikre prosesser, teknologier som fungerer pålitelig og rammebetingelser som bidrar til et produktivt miljø. NORCE er involvert i etableringen av nye systemer med KI-verktøy, dataspace-løsninger og robotsystemer for utvalgte scenarier. Utfordringene er imidlertid store, siden antallet CRMs er høyt og bare noen få av dem er undersøkt på grunn av mangel på forsknings- og innovasjonsmidler. Motstandsdyktighet i forsyningen av CRMs er kritisk nødvendig, der store investeringer i finansiering og arbeidskraft kreves for å møte denne enorme utfordringen. Roboter må utstyres med radikalt nye grunnleggende KI-modeller som gjør det mulig å operere i ulike fysiske miljøer. Modellene må styrke robotenes læring, interaksjon og operasjonelle evner..

Annet

NORCE mener at behov for styrket forskning og innovasjon må vektlegges sterkere i det videre arbeidet. Forskningsinstitusjoner rettet mot teknologiutvikling og systeminnovasjon støtter omstilling i næringslivet og samfunnet ellers og bidrar til å omsette kunnskap og kompetanse til praktisk og industriell anvendelse. Vi særlig fremheve behovet for:

• Tverrfaglig forskning som kobler teknologiutvikling med samfunnsøkonomiske perspektiver.
• Innovasjonsprogrammer som stimulerer til utvikling av sirkulære forretningsmodeller, produktdesign, etablering av nye oppstartsbedrifter og industrielle symbioser.
• Etablering av testarenaer og piloter for nye virkemidler, særlig innen reparasjon, ombruk og materialgjenvinning. Dette vil gi verdifull innsikt i hvordan virkemidler fungerer i praksis og bidra til raskere implementering.
• Dedikerte piloteringsanlegg som kan skalere, demonstrere og evaluere de nye verdikjedene konkret. Innretning og finansiell risikoavlastning for å forsterke slike anlegg og skalering av verdikjeder må være et tema.
• Styrket samarbeid mellom forskningsinstitusjoner, næringsliv og offentlig sektor, som for eksempel er etablert gjennom prosjekter som SFI, KSP og Grønn Plattform.

Prioritering av virkemidler

Prioriteringen tar utgangspunkt i tiltakets potensial for systemendring, klima- og miljøeffekt, gjennomførbarhet og synergier med eksisterende politikk og EU-regelverk:

1. Styrking av forskning og innovasjon. Begrunnelse: Rapporten peker på store kunnskapsbehov og manglende data. Økt innsats i forskning og innovasjon vil gi grunnlag for bedre virkemiddelutforming og teknologiutvikling, og er avgjørende for langsiktig omstilling.
2. Utdanning og kompetanseheving. Begrunnelse: Langsiktig omstilling krever at både fagarbeidere og beslutningstakere har kompetanse om sirkulær økonomi. Dette er en forutsetning for gjennomføring av øvrige tiltak
3. Industriell symbiose og digital ressursoversikt. Begrunnelse: Bedre utnyttelse av restråstoff og sidestrømmer krever koordinering og datadeling. Industriell symbiose kan gi store miljøgevinster og verdiskaping.

NORCE mener rapporten gir et godt utgangspunkt for en helhetlig og kunnskapsbasert omstilling til en sirkulær økonomi. For å lykkes, må forskning og innovasjon stå sentralt i virkemiddelutviklingen. Vi ser frem til å bidra i dette arbeidet.