Gå rett til innhold
<
<
NORCE støtter opprettelse av individregistre for barn i barnehage og grunnskole

NORCE støtter opprettelse av individregistre for barn i barnehage og grunnskole

Meninger

Publisert: 15.01.2025
Oppdatert: 15.01.2025

NORCE

NORCE støtter Kunnskapsdepartementets forslag om å opprette individregistre over barn i barnehager og grunnskole. Registrene vil gi verdifull innsikt for å forbedre utdanningstilbudet, styrke forskning og ivareta barns rettigheter, samtidig som personvernet sikres. NORCE kommer også med noen forslag til forbedringer.

Høring: NORCE takker for muligheten til å gi innspill til høringsnotatet av 30.09.2024 om Individregistre over barn i barnehager og barn i grunnskoleopplæring.

NORCE er ett av Norges største uavhengige forskningsinstitutter med rundt 800 ansatte spredt rundt i 10 norske byer. Divisjon Helse og samfunn forsker på menneskers helse, deltakelse og levekår gjennom hele livsløpet, inkludert forskning på skole- og barnehage-sektoren. Vi forsker på omstilling i offentlig sektor, demokrati og tillit, arbeidsliv, offentlige tjenester og frivillig sektor. Aktuelle tema er utenforskap, integrering av minoritetsspråklige og sosial ulikhet.

NORCE støtter forslaget om å opprette individregistre over barn i barnehage og grunnskole som sentrale datakilder for statistikk, analyser og forskning, og dermed legge til rette for evaluering, utvikling og forbedring i barnehage- og grunnskolesektoren. Nytten av de planlagte registrene for myndighetene, sektoren og samfunnet ellers er godt beskrevet i høringsnotatet (kapittel 2 og 8.2).

Vi vil spesielt trekke fram nytten for forskning som kan bidra til kunnskapsbasert politikkutforming, ved at det blir mulig å følge barns utvikling over tid, noe som legger til rette for å kunne evaluere effekten av tiltak i skolen og barnehagen.

Hensynet til personvern er viktig i denne sammenhengen, for å unngå unødvendig risiko (selv om dataene er pseudonymiserte) for omdømmetap og sikre oppslutning i befolkningen for forskningen. Vi finner at dette hensynet er godt ivaretatt, gjennom personvernlovgivningen, etablerte rutiner i forskningsinstitusjonene og i den planlagte utformingen av individregistrene som går fram av forslag til lovendringer og forskrifter. Dette er utdypet i avsnittet om vurdering av forholdsmessighet nedenfor.

Høringsnotatet beskriver godt hvorfor aggregerte data og spørreskjema-baserte utvalgsundersøkelser i mange tilfeller ikke gir et godt nok kunnskapsgrunnlag. Forskere erfarer ofte utvalgstretthet blant tilsatte i opplæringssektoren, lav svarprosent og lav deltakelse fra grupper som tiltak i barnehage og skole er ment å nå. Konsekvensen er økt risiko for utvalgsskjevhet.

Forskningspolitisk er kunnskapsbasert forvaltning et mål, og vi ser en økende satsing på samskaping mellom forskning og brukere av kunnskapen, her i første omgang kommuner. Dette krever at prosedyrene for innsamling, tilrettelegging og leveranse av data er effektive og kostnadsbesparende for kommunene og forskerne, med gode rutiner for datasikkerhet og personvern. Dette oppnås lettere ved et sentralt register (se side 16 i høringsnotatet).

Departementet ber om innspill til de foreslåtte opplysningene i tabell 8.1. Dette gjelder både behovet for og nytten ved å samle inn opplysningene. Våre innspill er samlet i punkt A nedenfor. Departementet ber også om innspill vedrørende utfordringer knyttet til informasjonsinnhenting og eventuelle syn på personvernkonsekvenser. Våre merknader er samlet i punkt B og C nedenfor.

A. Hvilke personopplysninger registrene bør inneholde for å innfri kunnskapsbehovene

i) Forslag om å inkludere informasjon om intensiv opplæring på 1.- 4.trinn

Intensiv opplæring i 1.- 4. trinn etter opplæringsloven § 11-3 er ikke nevnt i høringen, men dette er noe som også ville vært interessant å samle informasjon om i registeret. En av utfordringene påpekt i norsk skole er at spesialpedagogisk støtte (nå individuelt tilrettelagt opplæring) øker utover i skoleløpet, og mange får hjelp for sent. Retten til intensiv opplæring skal bidra til at flere får hjelp tidlig, uten sakkyndig utredning og vedtak, men hvordan dette faktisk praktiseres, varierer trolig. Registerdata på individnivå som gir informasjon om intensiv opplæring etter oppl. § 11-3 vil kunne bidra til å kunne koble kunnskap om tidlig innsats med hvordan det går med elever senere i løpet, for eksempel i forhold til senere behov for individuelt tilrettelagt opplæring, fravær, fullføring, etc.

ii) Læringsstøttende prøver

Vi støtter forslaget om at registeret skal inneholde individdata som Utdanningsdirektoratet mottar i dag om resultater fra nasjonale prøver og karakterer på 10.trinn (eksamen og standpunkt), samt eventuelle framtidige prøver med læringsstøttende formål. For å understøtte og gi grunnlag for å evaluere effekten av tidlig innsats tilrår vi at nasjonale prøver eller eventuelle framtidige prøver med læringsstøttende formål gis på et lavere trinn enn i dag (i dag på 5., 8. og 9. trinn).

iii) Fravær

Vi mener registeret bør inneholde informasjon om både totalt fravær og udokumentert fravær (fravær som foreldrene ikke har meldt fra om, og fravær som er av lengre varighet enn det skolen har gitt eleven i permisjon). Totalt fravær gir informasjon om elevens muligheter for læringsutbytte. Utviklingen i udokumentert fravær vil gi en pekepinn på elevens trivsel og tilpasning til skolesituasjonen.

iv) Fritak for fag

Fritak for fag eller deler av fag bør innlemmes i registeret. Et eventuelt fritak fra fag/deler av fag skal være faglig begrunnet og utredet av PPT i sakkyndig vurdering. Konsekvensene av et fritak skal være gjort godt kjent for eleven og foresatte. Før eleven og foresatte gir sitt samtykke skal de være informert om faglige begrunnelser og fremtidige konsekvenser av fritak for fag, med tanke på elevens videre utdanning og yrkeskarriere (Fritak for fag i skolen | Statsforvaltaren i Rogaland). Registerdata som følger elevene over tid vil nettopp kunne gi informasjon på systemnivå om utviklingen i bruken av fritak og sammenhengen mellom fritak og senere utfall: hvilke elevgrupper får oftest fritak, og i hvilke fag? Er bruken av fritak konsentrert til kommuner med visse kjennetegn? Hvilke konsekvenser har fritak for elevens senere utfall, i gjennomsnitt?

v) Dekkende informasjon om forløp for barn i barnehage, SFO og grunnskole

Hvordan og hvor ofte individregistrene holdes oppdatert, er viktig for datakvaliteten, og avhengig av teknologiske løsninger. Det framgår av høringsnotatet punkt 8.5.2 at Utdanningsdirektoratet har investert i et system (BOGI) som i vesentlig grad skal basere seg på automatisk overføring fra lokale barnehage- og skoleadministrative systemer. Departementet legger til grunn at opplysningene til det sentrale registeret skal rapporteres årlig (punkt 8.6.2.3). Det må da presiseres at rapporteringen skal gjelde alle barn som har mottatt tjenester siden forrige rapporteringstidspunkt, ikke kun de som på rapporteringstidspunktet mottar tjenester.

NORCE vil påpeke at informasjon om start- og stoppdato for barnehage og SFO er viktig for å kunne følge hvilket tilbud barnet har fått, særlig i sårbare situasjoner som for eksempel ved (im)migrasjon eller endring i familiesammensetning. Videre er mye informasjon om innholdet i tilbudet i barnehage og grunnskole foreslått uttrykt som ja/nei- variabler, det vil si uten start- og stoppdato. Dette gjelder for eksempel vedtak om spesialpedagogisk hjelp i barnehagen og vedtak om særskilt språkopplæring i grunnskolen. Vi foreslår at endringer for det enkelte barn oppdateres, for eksempel når det gjelder antall tildelte timer spesialpedagogisk hjelp.

B. Utfordringer knyttet til informasjonsinnhenting

i) Utfordringer vedrørende organisasjonsnummer

I oversikt over opplysninger som foreslås registrert (side 50-51), inkluderes barnehagens/ skolens organisasjonsnummer. Dette er svært viktig informasjon for å kunne knytte det enkelte barn til barnehagen/skolen. I enkelte kommuner kan dagens registreringspraksis måtte endres. I skole-etaten gjelder dette dersom alle kommunale skoler enten bruker kommunens organisasjonsnummer eller ett felles organisasjonsnummer for grunnskole-etaten, mens det finnes flere kommunale skoler. Tilsvarende problem kan gjelde for kommunale barnehager. Konsekvensen vil være at det ikke er mulig i registerdata å skille mellom barn i ulike skoler eller barnehager. Dette er en utfordring som det er behov for å håndtere.

Problemstillingen er uaktuell i mange kommuner, der hver skole/barnehage bruker sitt eget organisasjonsnummer (“bedriftsnummer”). Det samme må gjelde for private skoler og private barnehager, som gjerne er organisert i konsern.

ii) Informasjon om klasse

Mens “trinn” er lett å definere, kan registrering av “klasse” være problematisk, ettersom ikke alle skoler opererer med klasser, men ofte jobber mye i grupper og i enkelte tilfeller på tvers av trinn.

iii) Innhenting av data fra private barnehager

Det er presisert i høringsnotatet at data om barn i private barnehager skal rapporteres til direktoratet kun fra kommunen, ikke fra barnehagen selv. Drift av private barnehager er ikke regulert i en egen lov. Dette til forskjell fra drift av private skoler, som er regulert i privatskoleloven, og der høringsnotatet inneholder forslag til endringer. For å sikre datakvaliteten i registeret over barn i barnehager bør det vurderes å forsterke kommunenes myndighet overfor private barnehager gjennom lov eller forskrift.

C. Vurdering av personvernkonsekvenser og forholdsmessighet

NORCE støtter Kunnskapsdepartementet i at forslaget om individregistre for barn i barnehager og grunnskoleopplæring er forholdsmessig. Vi er enig i at samfunnsnytten oppveier ulempene for personvernet dersom dataene behandles på en slik måte som beskrevet i høringsnotatet. De foreslåtte registrene vil kunne ha meget stor samfunnsnytte ved at de vil kunne bidra til et bedre kunnskapsgrunnlag for å forbedre barnehage- og skoletilbudet, bidra til å styrke forskning på skolen og barnehagen, bidra til bedre beredskap i krisesituasjoner, bidra til å kunne styrke barns rettigheter, og potensielt redusere rapporteringsbyrden for barnehager og skole. Samtidig er det viktig å ikke underslå de farene slike registre vil kunne kan ha for personvernet. Det samles inn og lagres sensitive personopplysninger i et nasjonalt register som uansett sikkerhetsnivå vil stå i fare for misbruk og datalekkasjer. NORCE har dog tillitt til at de forslåtte avbøtende tiltakene, som pseudonymisering, dataminimering, taushetsplikt og streng tilgangsbegrensing, vil være tilstrekkelig for å ivareta personvernet på en tilfredsstillende måte og at faren for misbruk vil være minimal. Den forslåtte informasjonen som skal innhentes om barna, med de tilleggene vi foreslår, er begrenset.

Oppsummert mener vi det framlagte forslaget om et individregister over barn i barnehage og grunnskole vil grunnleggende bedre kunnskapsgrunnlaget i oppvekstsektoren og slik åpne for bedre kvalitet i tjenestene, noe som vil ha konsekvenser på en rekke samfunnsområder. Våre forslag til tillegg og presiseringer mener vi vil styrke dette potensialet ytterligere.

Kontakt

Karin Monstad

Forsker I - Bergen
kamo@norceresearch.no
+47 56 10 76 25
+47 472 56 614

Hold deg oppdatert om forskning og innovasjon fra NORCE

Meld deg på vårt nyhetsbrev