Gjennomgang av instituttsektoren

NORCE takker for muligheten til å gi innspill til regjeringens gjennomgang av instituttsektoren.

I 2020 lanserte Kunnskapsdepartementet Strategi for helhetlig instituttpolitikk, en strategi som fortsatt gjelder. NORCE mener strategien gir en god beskrivelse av instituttenes rolle, og at den bør ligge til grunn for en ny strategi. Gjennomgangen av instituttsektoren bør derfor først og fremst handle om å hva som skal til for å iverksette strategien slik at instituttene kan bidra sterkere og mer effektivt til å nå målene for forskningspolitikken, samfunnet og næringslivet.

Vi lever i en tid der endringer i verdensordenen, økonomien, og teknologien skjer bråere, og krig og krise er kommet nærmere. Samtidig er behovet for å redusere ulikhet og klimautslipp, forsvare demokrati, og håndtere demografiske endringer, like påtrengende som før. Uavhengig forskning og innovasjon er vesentlige virkemidler for å mestre store utfordringer nasjonalt og internasjonalt, og for omstilling av offentlig og privat sektor.

I Norge står instituttene for ca. 20 prosent av samlet FoU, mens UH står for ca. 30 prosent og næringslivet ca. 50 prosent. En stor del av næringslivets FoU er imidlertid anslått å være utvikling (U) internt i egen bedrift. Målet med gjennomgangen må være et sterkere norsk forsknings- og innovasjonssystem der den store kapasiteten og kompetansen i instituttsektoren kan utløse raskere og større virkninger enn i dag. Bedre rammevilkår er en forutsetning for dette.

Om arbeidet med innspillet til Kunnskapsdepartementet

NORCE er representert i styret i FFA og stiller seg bak FFAs innspill til instituttgjennomgangen. I vårt svar legger vi FFAs innspill til grunn. Vi gjengir i enkelte tilfeller anbefalinger fra FFA med noe endret innhold, og vi legger til noen anbefalinger. NORCE har ansvar for forskning på tre arenaer; miljø, samfunnsvitenskap og teknisk-industriell. I besvarelsen forsøker vi å ta hensyn til at de tre arenaene dels har ulike utfordringer og mulige løsninger.

Om NORCE

NORCE Research er et av Norges største uavhengige forskningsinstitutt med om lag 750 ansatte. Vi driver forskning og innovasjon innen energi, helse, samfunn, klima, miljø, teknologi og digitalisering.

Tematisk dekker vi samtlige av prioriteringene i St.meld.5 «Langtidsplanen for forskning og høyere utdanning 2023-2032: hav og kyst, helse, klima, miljø og energi, muliggjørende og industrielle teknologier, samfunnssikkerhet og beredskap, tillit og fellesskap. I tillegg er polarforskning/Arktis og demokrati prioritert.

NORCE har hovedkontor i Bergen og virksomhet i hele landet. Universitetet i Bergen er majoritetseier, og universitetene i Stavanger, Agder og Tromsø er også på eiersiden. Vi samarbeider tett med næringsliv, offentlig sektor, universiteter og andre institutter nasjonalt og internasjonalt, og hevder oss godt i EUs forskningsprogrammer.

NORCE mottar grunnbevilgning på tre arenaer: samfunnsvitenskapelig, miljø, og teknisk-industriell. Den største av NORCEs nye satsinger i årene 2026-2028 er knyttet til forsvar, samfunnssikkerhet og beredskap.

1. Hvilke roller skal forskningsinstituttene ha i forsknings- og innovasjonssystemet, og hvilke kunnskapsbehov skal de dekke?

Hvilke roller bør instituttsektoren ha i det norske samfunnet framover?

I gjeldende Strategi for helhetlig instituttpolitikk formuleres et tydelig mål for instituttsektoren:

«Instituttsektoren skal utvikle kunnskapsgrunnlag for politikkutforming og bidra til bærekraftig utvikling og omstilling, gjennom forskning av høy kvalitet og relevans.»

I retningslinjene for statlig grunnbevilgning til forskningsinstitutter og forskningskonsern er formålet beskrevet slik:

«Grunnbevilgningens formål er å sikre en instituttsektor som kan tilby næringsliv, offentlig sektor og/eller samfunnsliv relevant kompetanse og forskningstjenester av høy internasjonal kvalitet.»

NORCE mener de eksisterende beskrivelsene av formålet og instituttenes roller samsvarer godt med samfunnets behov og bør videreføres og operasjonaliseres i denne gjennomgangen.

Hvilke oppgaver og kunnskapstyper er instituttsektoren særlig posisjonert for å levere til offentlig sektor og næringsliv, som de andre forskningsaktørene ikke kan?

NORCE mener at instituttsektoren har fortrinn som andre forskningsaktører ikke har i samme grad, og at disse fortrinnene bør styrkes, dels ved å tilpasse rammevilkårene, dels gjennom innsats i instituttsektoren. Instituttsektoren representerer en stor forsknings- og innovasjonskapasitet for samfunnet der oppdraget er å svare på samfunnets og næringslivets forsknings- og innovasjonsbehov, i tett samarbeid med oppdragsgivere og brukere, og i sterk konkurranse som fremmer rask endring og effektiv drift.

Hvilke forskningsoppgaver bør forskningsinstituttene særlig konsentrere seg om?

Forskningsinstituttene skal konsentrere seg om oppgaver som er definert i politisk styrende dokumenter og strategier, av myndigheter, oppdragsgivere og brukere i samfunnet og næringslivet. Det er og skal være et tydelig samsvar mellom instituttenes forskning og innovasjon, og samfunnets og næringslivets uttrykte behov.

• Et eksempel på rask tilpasning til nye og forsterkete forskningsbehov er etableringen av senter for forsvar, samfunnssikkerhet og beredskap i NORCE.
• Et annet eksempel er forsterket oppmerksomhet om forskning på klima, miljø og bærekraft i Arktis i lys av den geopolitiske situasjonen, der 18 norske forskningsinstitusjoner samarbeider i «Polhavet 2050» med flere institutter i sentrale roller.
• NORCE har en nesten hundre år lang historie med forskning i Arktis og Nord-områdene. Forskningen i NORCE er i dag tverrvitenskapelig og omfatter konsekvenser av klimaendringene, inkludert politiske og økonomiske faktorer, utvikling av sensorer og annen teknologi over og under vann.

Hvilken nytte har næringsliv, offentlige virksomheter, universiteter og høgskoler og andre aktører av samarbeid med forskningsinstituttene?

Forskningsinstituttene tilbyr næringslivet relevant kompetanse, uavhengige forskningstjenester og forskningsinfrastruktur som enkeltbedrifter ikke kan bygge alene. Næringslivets innkjøp fra forskningsinstitusjoner skjer i all hovedsak fra instituttsektoren – om lag 80 prosent.

Offentlige virksomheter har et stort, og underutnyttet, behov for forskningsbasert kunnskap og forskningsbaserte innovasjoner. For eksempel krever store utfordringer innen helse- og omsorgssektoren, justis og beredskap, skole og utdanning, samferdsel, barn og familie, velferd, og ikke minst tverrsektorielle utfordringer mer systematisk bygging av «forskningssystemer» blant annet med data som samles og kan brukes på tvers av sektorer, og forsknings- og innovasjonssamarbeid som i for liten grad skjer i dag. Flere sektorer er «forsknings- og innovasjonsfattige» og i det tverrsektorielle arbeidet er det ofte store barrierer. Offentlige virksomheter, kommuner, fylker og staten bør ta forskning og innovasjon I bruk i langt større grad enn i dag, og sørge for at dette kan skje med høy kvalitet og på kostnadseffektive måter. Der kan instituttsektoren spille en vesentlig rolle sammen med resten av forskningssystemet.

Universiteter og høgskoler (UH) har nytte av instituttene på flere måter, blant annet ved at de har doktorgradsstipendiater i prosjekter som instituttene skaffer, rekrutterer ferdig utviklede forskere, og kan bruke infrastruktur. Det er mye fruktbart samarbeid mellom universitetene, høgskolene og instituttene, og samtidig økende konkurranse der det dels er dårligere vilkår for instituttene. Dette bør instituttgjennomgangen se på.

Hvilken rolle kan og bør instituttsektoren spille i EU-forskningen og øvrig internasjonalt forskningssamarbeid?

Instituttene bør fortsette å spille en vesentlig rolle i EU-forskningen og utvikle denne rollen videre. I øvrig internasjonalt forskningssamarbeid er instituttsektoren også svært aktiv i dag, og det er store muligheter for å styrke denne rollen framover. I Horisont Europa står instituttene for 32 prosent av norske miljøers deltakelse og gjør det særlig godt i Pilar 2 – Globale utfordringer og konkurransedyktig næringsliv. Gjennom prosjektene får norske miljøer tilgang til forskning på høyt internasjonalt nivå, og dermed nye samarbeidspartnere og prosjekter. Framover bør instituttene ta sikte på å hevde seg sterkere også i andre deler av EUs rammeprogram.

Generelle kommentarer

FFA har i sitt høringsinnspill beskrevet kjennetegn ved instituttene som underbygger svarene på delspørsmålene ovenfor. Kjennetegnene er: Uavhengighet, kvalitetssikret forskning, brukernær og anvendbar, brobygger, og internasjonal konkurranseevne.

NORCE ønsker å tilføye at det ikke er et skarpt skille mellom grunnforskning og anvendt forskning, og at dette heller ikke er hensiktsmessig. Samfunnets, inkludert næringslivets, behov må være avgjørende for valg av type forskning som brukes for å få kunnskap og nye løsninger. Vi vil derfor tilføye følgende til listen fra FFA:

Utfordringsdrevet: Instituttene må kunne operere i hele spennet fra grunnforskning til kommersialisering - gjerne i samarbeid med andre forskningsaktører – men alltid drevet av samfunnets og næringslivets behov for ny kunnskap, nyskaping og omstilling. Som del av rollen som brobygger vil vi tilføye at: Instituttene bør framover i økende grad sørge for kunnskap og løsninger på tvers av sektorer, næringer, offentlig-privat, og nivåer i samfunnet. Og knyttet til rollen Internasjonal konkurranseevne mener vi at samarbeid og tilstedeværelse i land også utenfor Europa vil bli stadig viktigere for Norge. Instituttsektoren bør derfor ha internasjonal konkurranseevne også utenfor Europa.

NORCE anbefaler at:

• Formål og beskrivelse av instituttenes roller fra gjeldende strategi og retningslinjer legges til grunn for en ny strategi og operasjonaliseres, og at gjennomgangen konsentreres om å tilpasse virkemidlene slik at målene kan oppnås raskt og effektivt.
• Det norske forsknings- og innovasjonssystemet må fungere slik at instituttene får bidratt maksimalt til å nå målene i Langtidsplanen for forskning og høyere utdanning – og styrke norsk næringsliv, konkurransekraft og omstillingsevne.

2. Hvilke rammebetingelser må være på plass for at forskningsinstituttene skal løse oppgavene på best mulig måte?

NORCE viser her til FFAs svar på spørsmålet om nødvendige rammebetingelser. Vi stiller oss bak svaret fra FFA, men forsterker anbefalingene om innretning på SkatteFUNN, IPN og andre næringsrettede virkemidler. I tillegg tilføyer vi en anbefaling knyttet til infrastruktur, om ressursbruk knyttet til søknader, og om virkemidler for en såkalt ikke-lineær tilnærming til kommersialisering.

NORCE anbefaler at:

• Det innføres krav om samarbeid med et norsk FOU-miljø, maks antall år for en bedrift å motta støtte osv. for å øke kvalitet, spredning og samfunnseffekt gjennom fellesgoder.
• Det legges krav til forskningssamarbeid med godkjente FoU-miljø i alle næringsrettede virkemidler i NFR.
• Gjennomgangen bør vurdere instituttenes rolle knyttet til etablering og drift av nasjonal forskningsinfrastruktur. Slik infrastruktur innebærer høy økonomisk risiko i dag. Instituttenes laboratorier, testanlegg og annen digital og fysisk infrastruktur er avgjørende for forskning, testing og utvikling i samarbeid med næringsliv og offentlig sektor. Denne infrastrukturen må vedlikeholdes og oppgraderes langsiktig.
• Det bør være et tema i instituttgjennomgangen hvordan man kan redusere kostnadene til søknadsskriving.
• Virkemidler for en ikke-lineær tilnærming til kommersialisering etableres (slik Forskingsrådet har foreslått) for å fremme innovasjon og kommersialisering ved å redusere skillet mellom forskerprosjekter og innovasjonsprosjekter.

3. Hvilke implikasjoner bør gjennomgangen ha for framtidig organisering og strategisk oppfølging av instituttene?

NORCE viser til FFAs svar på spørsmålet om framtidig organisering og strategisk oppfølging av instituttene.

Den strategiske oppfølgingen av forskningsinstituttene er sammensatt, og deler av den er fragmentert og svak. Vi understreker behovet for en sterkere strategisk oppfølging av instituttsektoren, der målet er å styrke den samlete bruken av forskning og innovasjon som virkemiddel i politikkutforming, og i omstilling av samfunnet og næringslivet. Forskningsrådets strategiske ansvar for forskningsinstituttene må styrkes i tråd med FFAs innspill.

Alle institutter har egne styrer som ivaretar strategisk ansvar, inkludert vurdering av struktur og organisasjonsform. NORCE mener at strukturelle endringer bør motiveres av fagstrategiske grunner og samfunnets behov, og må besluttes av instituttenes styrer og eiere. Samtidig ser NORCE at det for noen formål kan være faglige og økonomiske gevinster ved større enheter. Myndighetene bør derfor legge til rette for sammenslåinger der grundige analyser viser at dette kan være hensiktsmessig.

Større enheter kan blant annet gi grunnlag for mer effektiv drift og større investeringer, for eksempel i digital og fysisk forskningsinfrastruktur, eller ambisiøse og komplekse langsiktige prosjekter. Hvis organisering og struktur i sektoren skal vurderes fra myndighetsnivå, vil vi i likhet med FFA anbefale at en starter med å identifisere kjennetegn ved en effektiv og uavhengig instituttsektor som bidrar med forskning som samfunnet har behov for og tar i bruk, og derfra analyserer utviklingsscenarier for sektoren.

NORCE anbefaler at:

• Forskningsrådets strategiske ansvar for instituttene tydeliggjøres. Instituttrepresentasjon i Forskningsrådets råd og styrer må økes for å sikre innsikt i og fra alle forskningsutførende sektorer.
• Den strategiske oppfølgingen av instituttsektoren styrkes vesentlig. Det etableres et sterkere strukturert samarbeid mellom departementer, Forskningsrådet og instituttsektoren. Samarbeidet bør omfatte alle forskningsfinansierende departementer, og NORCE mener flere departementer enn i dag bør ta en sterkere rolle i bruk og finansiering av forskning og innovasjon. En bedre koordinert instituttpolitikk bør ha som mål å sikre at man får mest mulig ut av investeringene i instituttene, og at ambisiøse mål for sektorene enkeltvis og på tvers kan oppnås mer effektivt.
• Eventuelle strukturelle endringer i instituttsektoren bør motiveres av fagstrategiske grunner og samfunnets behov for effektiv, uavhengig og god forskning som tas i bruk. De må besluttes av instituttenes styrer/eiere. Endringer bør realiseres innenfor sunne økonomiske rammer som ikke bidrar til konkurransevridning. Myndighetene bør legge til rette for sammenslåinger der det er hensiktsmessig.

4. Bidrar dagens grunnbevilgningssystem til å støtte opp om formålene til instituttene, eller bør det gjøres endringer?

NORCE viser til FFAs svar på spørsmålet om det bør gjøres endringer i dagens grunnbevilgningssystem eller ikke.

Grunnbevilgningen er for lav. Forskningsinstituttenes grunnbevilgning er svært lav – gjennomsnittlig 10 prosent av inntektene, mot 25-50 prosent hos sammenlignbare europeiske institutter. OECD peker på at lav grunnbevilgning begrenser instituttenes bidrag til Norges innovasjon og omstilling – omtalt som «lost opportunities». Grunnbevilgningen er utformet for å sikre uavhengig forskning av høy kvalitet, langsiktig kompetansebygging og nasjonal forskningsinfrastruktur. Lav grunnbevilgning gjør instituttene mer kortsiktige og forsiktige, og gir dårlige konkurransevilkår nasjonalt og internasjonalt.

NORCE støtter FFAs anbefaling om en forpliktende opptrappingsplan som bringer grunnbevilgningen opp mot europeisk nivå (25 prosent og oppover) over fire år. Dersom dette ikke lar seg gjennomføre politisk, understreker NORCE at det er helt avgjørende å sikre ordningen Retur-EU for fremtiden.

Retur-EU er kritisk viktig. Med dagens lave grunnbevilgning er Retur-EU avgjørende for instituttenes deltakelse i EUs rammeprogram. Ordningen må videreføres og videreutvikles i tråd med det nye rammeprogrammet.

Dagens fordelingsmodell fungerer, men den resultatbaserte delen bør økes. - Dagens grunnbevilgningssystem, som fastsetter den årlige indikatorbaserte grunnbevilgningen, har flere viktige funksjoner og bør beholdes. Systemet sikrer at instituttene dokumenterer både faglig kvalitet og relevans. Grunnbevilgningene baseres på et bredt sett av indikatorer og justeres i takt med aktivitetsnivå

NORCE anbefaler at:

• Det etableres en opptrappingsplan for grunnbevilgningen mot europeisk nivå.
• Retur-EU, PES og POS videreføres og styrkes.
• Dagens modell for beregning av grunnbevilgning er god, med relativt god balanse mellom de ulike kriteriene i den resultatbaserte delen, men NORCE mener at den resultatbaserte delen bør økes. På dette punktet er NORCE dermed delvis, men ikke helt på linje med FFA.

5. Hvilke utfordringer og muligheter ser instituttet for sin egen virksomhet de nærmeste årene?

Her velger vi å konsentrere oss om noen få viktige overordnede utfordringer og muligheter for instituttsektoren og for «forskningssektoren» som helhet.

Utfordringer

Manglende støtte til forskning og innovasjon i Norge, EU og internasjonalt.

• Forskning og innovasjon kan bli prioritert ned i en tid med mange andre ressurskrevende behov og politiske grupperinger i fremmarsj som er kritiske til forskning.
• Forskning og innovasjon må ha bred støtte og være etterspurt i befolkningen, av politiske myndigheter, og av næringslivet for å kunne konkurrere med andre behov og kommersielle aktører som leverer kunnskap, råd og innovasjoner.
• I deler av samfunnet oppfattes ikke forskning og innovasjon som avgjørende viktig for å løse oppgaver og utfordringer, verken i krig, krise eller vanligere tider.
• Både i Norge, EU og andre deler av verden er det politiske grupperinger som er kritiske til forskning, og prioritering av forskningsbudsjettene, ikke minst når de offentlige midlene generelt er knappe.

Muligheter

• Vise at forskning og innovasjon er nødvendig og nyttig i krig, krise og vanligere tider.
• Utvikle engasjement i, og etterspørsel etter, uavhengig forskning og innovasjon i alle deler av befolkningen, samfunnet, næringslivet og politikken – nasjonalt og internasjonalt.

Blant annet ved å:

• Mobilisere for å dekke behovet for forskningsbasert omstilling i offentlig sektor ved hjelp av uavhengige forskningsinstitutter, i samarbeid med offentlig sektor.
• Mobilisere for at næringslivet skal bruke uavhengige institutter som samarbeidspartnere i forskning og innovasjon.
• Utvikle potensialet i oppbyggingen av forskning og innovasjon knyttet til totalforsvar, samfunnssikkerhet og beredskap.
• Videreutvikle den sterke posisjonen instituttene har i EUs forskningsprogrammer og påvirke det 10. rammeprogrammet.
• Påvirke alle sektorer og næringer for å få dem til å bruke uavhengig forskning og innovasjon

NORCE ser betydelige muligheter dersom rammevilkårene styrkes i tråd med anbefalingene i innspillet. Instituttene har kompetanse, infrastruktur og arbeidsformer som kan bidra vesentlig sterkere enn i dag til Norges samfunnsutvikling, næringsutvikling, omstilling og konkurransekraft.