Ny avhandling viser at byråkrater hadde stor innflytelse på sammenslåinger av kommuner og fylker

Stordriftsfordeler eller lokal identitet og demokrati - hva er viktigst for byråkrater? Dette har Thomas Myksvoll undersøkt i sin ph.d.-avhandling der han har spurt 1.300 ansatte i fylkeskommunene og analysert intervju med 17 statsforvaltere sin atferd i kommune- og regionreformprosessene. Avhandlingen viser at byråkrater ikke bare er iverksettere og saksbehandlere, men også har innflytelse på foreslått politikk.

Sist oppdatert: 17. jan. 2022
Publisert 17. jan. 2022

Spørreskjema til 1.300 ansatte i fylkeskommunenes sentraladministrasjon og intervju med 17 statsforvaltere. Dette utgjør grunnlaget for Thomas Myksvoll sin doktorgradsavhandling disputas om byråkraters syn på kommune- og regionreformene, som trådte i kraft 1. januar 2020.

- Byråkrater i de norske fylkene har vært ganske understudert. Med tanke på at reformene primært har som mål å endre nettopp administrasjonen ved å redusere og effektivisere byråkrati, synes jeg det var helt naturlig å undersøke deres syn på kommune- og regionreformene, sier Thomas Myksvoll som disputerer den 21. januar.

Kommune- og regionreformene var og er fortsatt kontroversielle og gjenstand for politiske kamper lokalt, regionalt og nasjonalt. Grenser og offentlige oppgaver ble flyttet, og flere kommuner og fylker ble slått sammen. Dette betyr også endring av intern organisering i institusjonen som reformeres.

I spørsmål om sammenslåing og overføring av oppgaver nedover fra staten, viser Myksvolls avhandling at tanker om stordriftsfordeler på den ene siden, og identitetsargumenter på den andre, påvirker fylkeskommunale byråkrater og statsforvalterne sin støtte til de to reformene.

- Byråkrater er ikke bare iverksettere og saksbehandlere, men har også innflytelse på foreslått politikk. Vi ser for eksempel at et ønske om kommunereform på den ene siden, og viktigheten av lokal identitet og demokrati på den andre, varierer blant statsforvalterne. Dette var blant annet medvirkende for hvordan kommunereformen slo ut i de ulike fylkene, sier Myksvoll og fortsetter:

- I fylkeskommunene ønsker byråkratene både effektivisering og mer selvstyre for fylkeskommunen. Dette fører til økt støtte til henholdsvis tvangssammenslåing av fylker, og å ta et større ansvar for offentlige oppgaver. Men identitet står også sterkt, og øker derimot motstand mot sammenslåing. Byråkratenes holdninger og de beslutninger er derfor truffet på bakgrunn av funksjonalitet/effektivisering på den ene siden og identitet på den andre.

Statsforvalterne fikk historisk stor makt

Myksvoll forklarer at intern støtte er viktig for å nå de ønskede effektene av en reform, mens intern motstand kan gjøre det vanskeligere å oppnå slike effekter.

–Den daværende regjeringen med Høyre og FrP ønsket en reform som effektiviserte gjennom avbyråkratisering og stordriftsfordeler. Det ble masse sammenslåinger av fylker og kommuner, men ikke så mange som regjeringen ønsket seg, sier han og forklarer videre:

- Dette har flere årsaker. En årsak er at de la utformingen av kommunereformen til dels i statsforvalternes hender. Det skjedde ikke direkte mellom regjeringen og kommunene, men mellom statsforvalterne og kommunene. Statsforvalterne er riktig nok statens forlengede arm ut i fylkene, men de fungerer også som et øre for kommunenes interesse opp mot staten. Her ble de et mellomledd som gjorde, at det ble et veldig forskjellig resultat av reformene i de enkelte fylker.

Myksvoll har i sitt arbeid med doktorgraden analysert intervju med 17 statsforvaltere, dem som tidligere het fylkesmenn. Svarene deres viser tydelig at de tolket sin egen rolle, og oppdraget fra regjeringen om en og kommunereform veldig forskjellig.

- Statsforvalterne kom frem til veldige forskjellige tolkninger på tross av at de fikk samme oppdrag fra regjeringen. Det betød at politikken i praksis ble veldig forskjellig fra fylke til fylke. I et tilfelle leste statsforvalteren loven slik at det ikke kunne foreslås sammenslåinger fra statsforvalterinstitusjonen overhodet, mens andre brukte tvangssammenslåinger.

I forkant var Myksvoll bevisst på, at byråkrater ikke bare er iverksettere og saksbehandlere, men også har innflytelse på den foreslåtte politikk. Nøyaktig hvor mye innflytelse de har, er veldig vanskelig å si, men i dette tilfellet fikk statsforvalterne en «historisk sterk påvirkningsposisjon», mener han.

- Aldri undervurder lokal identitet

Når man jobber i et fylke, er det enklere å se behovet for effektivisering. Det er ikke så enkelt for folk flest å se – særlig ikke når det kommer i konflikt med identitetsfølelsen.

- Hvis jeg skulle gi et råd til politikerne på bakgrunn av resultatene i min avhandling, hadde det vært: Aldri undervurder betydningen av folks identitetsfølelse og den drivkraft dette kan være for en reform – både blant befolkningen og blant ansatte. Folk føler seg som finnmarkinger. De føler ikke har ikke så mye å si for folk at administrasjonskostnadene har gått litt ned i fylket. De ansatte viser seg også sterkt tilknyttet til sine fylker, men har samtidig et ønske om funksjonalitet.

Hvis funksjonalitet og identitet kommer i konflikt med hverandre, så viser forskningen, at identitet bremser effekten av funksjonalitetsønskene.

- Det vil si jo høyere identitetstilknyttingen til fylket er, jo mindre påvirker de funksjonelle argumentene om effektivisering de ansattes støtte til sammenslåing. Dette har man blant annet sett i Troms og Finnmark fylke der det har vært mange saker, fordi den lokale identitet er sterk og avstandene er så store at det har betydelige konsekvenser for dem som skal kjøre langt. Frustrasjonen blant ansatte i Troms og Finnmark fylke kan være en medvirkende faktor for at de to fylker går fra hverandre, vurderer Myksvoll.

Intern motstand mot en reform gjør det enklere å reversere reformen. Utenom Troms og Finnmark ser man dette aktuelt i Viken, som er en sammenslåing av fylkene Buskerud, Akershus og Østfold. Den 25. januar skal det besluttes om fylket skal splittes opp i tre fylker igjen – slik de var det før reformen i 2020 – eller forbli sammenslått. Myksvoll mener det er for tidlig å ta beslutning om å reversere.

- Det tar 5-10 år før man kan se de tiltenkte effektene av slike sammenslåingsreformer. Slikt sett er det for tidlig å si hvorvidt reformene var vellykkede med tanke på ønsket om effektivisering og byråkratiredusering. Da blir det også litt tidlig å begynne å splitte opp sammenslåtte kommuner og fylker allerede nå. Likevel er det ikke overraskende at slike prosesser er igangsatt gitt den sterke kraften identitetsfølelser har i slike saker, slutter Myksvoll.

FØLG THOMAS MYKVOLLS DISPUTAS DIGITALT.

T Myksvoll
Thomas Myksvoll (Foto: Daniel Lyngseth Fenstad)