Barnehagetilsyn har ikke fungert etter hensikten

Det er en synkende trend i andelen barnehager som har hatt tilsyn fra kommunen i perioden 2016-2021. 58 prosent av kommunene hadde tilsyn i 2016, 44 prosent i 2019 og 34 prosent i 2021. Trenden snur ikke med den nye rammeplanen fra 2017. Dette viser at tilsynet av mange blir opplevd som et svakt styringsverktøy, og at rammeplanen ikke klarer å bøte på dette.

Dette viser ny evalueringsrapporten fra prosjekt som har evaluert implementeringen av rammeplanen for barnehager som trådte i kraft 1. august 2017.

Evalueringsprosjektet har vært et femårig prosjekt gjennomført av NORCE i samarbeid med Universitetet i Bergen og Høgskulen på Vestlandet. Evalueringen er den mest omfattende evalueringen av barnehagene som noensinne har blitt gjort.

Presiserer eieransvaret

Barnehageeier har det overordnede ansvaret for at barnehagen drives i samsvar med gjeldende lover og regler. Tidligere rammeplaner nevnte kun ansvaret til barnehagens styrer og ansatte. I gjeldende rammeplan har eierne fått et tydeligere ansvar. Forskerne har undersøkt om eierne også la føringer for det faglige innholdet i barnehagene. Målet med rammeplanens endringene er å styrke kvaliteten i barnehagene.

– Vi fant at barnehagelederne i stor grad erfarte å ha faglig autonomi. Enkelte ledere opplevde at eierne forsøkte å påvirke barnehagens egne prioriteringer. Eierne var positive til økt ansvar. Flere trakk fram at økt ansvar ga større mulighet for å støtte barnehagene og å sikre kvaliteten på innholdet i barnehagen. Andre eiere uttalte at de hadde delegert ansvaret for det faglige innholdet til barnehagestyrer, sier Anne Homme, forsker i NORCE og førsteamanuensis ved UiB.

Evalueringen inkluderer data fra barnehageassistenter, fagarbeidere, barnehagelærere, styrere/daglige ledere og eiere, samt kommunale myndigheter, statsforvaltere, andre statlige myndigheter og andre nasjonale aktører.

Forskerne fant at kommunene opplever rammeplanen som bedre egnet for tilsyn. Hele 61 prosent av kommunene er litt enig eller svært enig i at rammeplanen fra 2017 gir et sterkere grunnlag for tilsyn. Samtidig er det nesten 40 prosent som mener at ambisjonen om å styrke rammeplanen som grunnlag for tilsyn ikke har lykkes. 65 prosent av kommunene oppgir at de har brukt tilsyn for å kontrollere at rammeplanen blir implementert i den enkelte barnehagen. 46 prosent av kommunene har satt krav til at barnehagen skal jobbe med alle sentrale deler av rammeplanen. 93 prosent er enige i at tilsyn ikke bare skal være kontroll, men også læring. Samtidig oppgir 71 prosent av kommunene at tilsynet først og fremst er kontroll.

Levende dokument

Evalueringen viser at rammeplanen er et levende dokument i barnehagene. Den er også viktig for de andre aktørene på barnehagefeltet.

– Arbeid med rammeplanen forutsetter tid for personalet. Når det mangler barnehagelærere, fagarbeidere og assistenter i barnehagehverdagen, så prioriteres ikke det systematiske arbeidet med rammeplanen. Konsekvensene av at barnehagene ikke prioriterer det systematiske arbeidet med rammeplanen kan være dårligere kvalitet på barnehagetilbudet, sier Homme.

Helhetlig arbeid

Forskerne finner at barnehageansatte arbeider helhetlig med rammeplanens fagområder. Arbeidet med fagområdene og sammenhengen mellom dem er en naturlig del av hverdagsaktiviteten i barnehagen. Derfor konkluderer forskerne med at selv om noen fagområder prioriteres høyere enn andre ivaretas alle fagområdene.

– Evalueringen viser at barnehagene prioriterer enkelte fagområder framfor andre, og spesielt Kommunikasjon, språk og tekst, men også at personalet ser fagområdene i sammenheng og har en helhetlig tilnærming til innholdet i barnehagen, sier Homme.

Fagområdet Kommunikasjon, språk og tekst er tyngst prioritert, mens Kropp, bevegelse, mat og helse og Natur, miljø og teknologi følger etter. Etikk, religion og filosofi er lavest prioritert, sammen med Kunst, kultur og kreativitet og Antall, rom og form.

Fagområdene utgjør en stor del av hverdagen i barnehagene og stiller store krav til planlegging, handling og dokumentasjon. Fagområdene er derfor en sentral del av det pedagogiske innholdet i barnehagene. Å undersøke hvordan barnehagene arbeider med fagområdene, er viktig for å kunne si noe om hvordan barnehagene ivaretar og iverksetter det pedagogiske innholdet i rammeplanen.

Forskerne fant også at:

• Fagområdene er godt kjent blant personalet.
• Progresjon forstås på ulike måter i barnehagefeltet.
• Barnehagene prioriterer arbeid med overganger.
• Barnehagene opplever mangel på kunnskap om samisk språk og kultur.
• Barnehageeierne har ulike tilnærminger til barnehagens arbeid med rammeplanen.
• Kommunene opplever rammeplanen som bedre egnet for tilsyn.

Godt kjent

Et av funnene er at de ulike fagområdene i rammeplanen er godt kjent blant personalet. 9 av 10 styrere sier at de vektlegger arbeidet med fagområdene høyt. De sier også at de prioriterer fagområdene ulikt, men at arbeidet med fagområdene ses i sammenheng og at de ulike områdene i praksis går over i hverandre. I tillegg er det viktig for dem å kunne tilpasse arbeidet til lokale forhold.

Tilpasset innhold

Barna i barnehagen har ulik alder og utvikling. Barnets evner, interesser og behov vil derfor variere i løpet av barnehageårene og mellom hvert barn. En av hensiktene med rammeplanen fra 2017 var at begrepet progresjon skulle få en mer fremtredende plass enn i tidligere rammeplaner. Det betyr blant annet at det er en gradvis økning av vanskelighetsgrad, og at ny kunnskap og erfaring bygger på barnas tidligere kunnskap og erfaring. Men et av funnene i rapporten viser at det varierer hvordan ansatte i barnehagene forstår og arbeider med progresjon. Forskerne mener at arbeidet med progresjonsbegrepet bør prioriteres.

Arbeider godt med overganger

Forskningen viser også at barnehagene arbeider godt med overganger, både til barnehagen, internt i barnehagen og mellom barnehage og skole. 90 prosent legger til rette for at informasjon om barna overføres til skolen, 82 prosent har lagt til rette for at barna får besøke skolen de skal begynne på og 79 prosent har systematisert arbeid for å avdekke behov for tidlig innsats for barn med særskilte behov.

Mangler samisk kunnskap

I rammeplanen fra 2017 ble de samiske rettighetene forsterket. Men et av hovedfunnene i evalueringen er at både samiske barnehager og barnehager med samiske barn har problemer med å få kvalifisert personale, spesielt med samiske språkkunnskaper.

Evalueringen er gjort på oppdrag fra Utdanningsdirektoratet.