Barn og bøker

Store kommuner er ikke alltid svaret

Det er ikke slik at stor alltid betyr bedre. Også større kommuner har problemer med rekruttering og kompetanse. Det viser en undersøkelse NORCE har gjennomført i Rogaland. Politikere, administrative ledere og hovedtillitsvalgte i alle rogalandskommunene har svart på en rekke spørsmål om kommunestruktur og kommunale utfordringer.


Høyre statsråd Monica Mæland hevder at halvparten av kommunene er for små til å levere tjenestene innbyggerne har krav på og mener derfor at nye kommunesammenslåinger må til. En ny og omfattende undersøkelse i kommunene i Rogaland viser at store kommuner har like store og til dels større utfordringer enn små kommuner når det gjelder rekruttering, kapasitet og kompetanse på sentrale tjenesteområder. Dette indikerer at sammenslåing av småkommuner ikke nødvendigvis er svaret på de kommunale utfordringene.

Undersøkelsen

NORCE-forskerne Hilmar Rommetvedt og Einar Leknes har i samarbeid med Fylkesmannen i Rogaland gjennomført en omfattende spørreundersøkelse om kommunale utfordringer, verdiprioriteringer og holdninger til kommunesammenslåing. 929 ledere (47%) i alle kommunene i Rogaland, deriblant 414 folkevalgte, 385 administrative ledere og 130 hovedtillitsvalgte har svart på undersøkelsen. Undersøkelsen omfatter

  • 12 små kommuner (under 5.000 innbyggere, til sammen om lag 30 000 innbyggere), 11 mellomstore kommuner (til sammen om lag 200 000 innbyggere og de tre store bykommunene Stavanger, Sandnes og Haugesund (med i alt om lag 250 000 innbyggere)

Fylkesmennene har av Regjeringen fått ansvaret for videre dialog med kommunene om kommunestrukturen. Undersøkelsen er et ledd i dette arbeidet.

Styringsutfordringer i de flerkommunale byområdene

De mellomstore kommunene og de store bykommunene har like store, men andre typer utfordringer som de små kommunene. Det sier forskningsleder Einar Leknes. Han er opptatt av å trekke frem de store utfordringene man har i de flerkommunale byområdene på Nord-Jæren og på Haugalandet. Her viser undersøkelsen at det er betydelig uenighet mellom kommunene om hvordan byområdet skal utvikles (lokalisering av boliger, næringsareal, handlesentra) og om løsninger på transportutfordringene, deriblant bompengeordninger. Undersøkelsen viser også at svært mange (1/3) av respondentene fra de store bykommunene mener at samarbeidet om areal- og transportplanlegging i byområdene funderer nokså/svært dårlig). Dagens kommunestruktur bidrar å forsterke styringsutfordringene og bidra til langsomme beslutningsprosesser og suboptimale løsninger for de to store byområdene i Rogaland.

Nærhet og demokrati

Rogalandsundersøkelsen illustrerer forskjeller i hvor mange som representerer innbyggerne og dermed også mulighet for nærhet og kontakt mellom innbyggerne og ledelsen i kommunene. Vi fikk 235 svar (46%) fra de små kommunene i Rogaland (30 000 innbyggere) og 212 svar (45%) fra de store bykommunene (250 000 innbyggere). Dette illustrere at innbyggerne i de små kommunene i Rogaland har om lag 10 ganger så mange i den kommunale ledelsen de kan ha kontakt med. Dette har også med nærhet og lokaldemokrati å gjøre, og kommunesammenslåinger vil som regel føre til færre folkevalgte per innbygger, sier Leknes.

Undersøkelsen viser også at over halvparten av respondentene er svært enig/nokså enig i at bydels-/kommunedels-utvalg bør ha eget budsjett og beslutningsmyndighet i flere, mer omfattende saker enn det som er vanlig i dag. Hele 61% politikerne er enig i dette og små kommuner og store bykommuner er mer enig i dette enn de mellomstore kommunene. Undersøkelsen tyder videre på at slike demokratiske ordninger kan være med på å gjøre kommunesammenslåing mer attraktivt enn i dag, i særlig grad for små kommuner. I dag er det kun Oslo som har denne type ordning.

Forskjell i verdigrunnlag mellom politikere og administrasjon

Rommetvedt er opptatt av å få frem verdiaspektene ved undersøkelsen, som nærhet, lokal frihet, nasjonal likhet, demokrati og effektivitet. – Den vekten som legges på hver av disse verdiene varierer til dels sterkt mellom de ulike tjenesteområdene i kommunene. Dette gjør det umulig å finne én optimal kommunestørrelse for alle de forskjellige arbeidsområdene, sier Rommetvedt..

De som er spurt har ulike roller og det avspeiler seg i deres oppfattelse av hva som er viktig å legge vekt på i ulike sakskompleks. F.eks innenfor barnehage er politikerne trygge på egne vurderinger, mens innenfor barnevern er det rent faglige avgjørelser som tas.

Begge tjenestene er rettet mot barn, så man kunne tro de var ganske like, men de vurderes helt ulikt av politikerne og de ansatte ute i kommunene.

59 prosent av de spurte mener nærhet til innbyggerne er svært viktig når det tas beslutninger om barnehager, mens 45 prosent svarer det samme om barnevern. Barnevern er også et av områdene hvor både folkevalgte og administrative ledere mener at faglige vurderinger bør veie tyngst når beslutninger tas. Flertallet, også blant politikerne, mener at nasjonal likhet er viktigere enn kommunal frihet i barnevernet.

Barnevern er en mye mindre tjeneste enn barnehager. Når nærhet er mindre viktig, og i verste fall kan være et problem, kan utfordringer her løses gjennom samarbeid, slik mange også gjør. Det kan tas hånd om uten en sammenslåing som samtidig ville skape større avstand til de som har barn i barnehagen eller skolen, sier Rommetvedt.

Mangel på kompetente fagfolk i alle kommunegrupperinger

Kompetanseflukt og kompetansemangel i små kommuner er et gjenvendene tema i norske medier. Undersøkelsen til NORCE viser derimot det motsatt av hva mange har hevdet, og hva andre undersøkelser har vist. Store kommuner har problemer med å skaffe nok personell, med rett kompetanse, f.eks i skolene, forteller Rommetvedt.

Vi må her vise til en undersøkelse av Telemarksforskning som sier at «Små kommuner har store problemer med å skaffe kompetent arbeidskraft på viktige områder». Denne undersøkelsen er derimot bare gjort i små kommuner mens NORCE-undersøkelsen fra Rogaland har med de store kommunene også, og bildet blir mer nyansert. Og det viser seg at store kommuner også sliter med rekruttering og med å få fatt i kompetent personell til drift av sine tjenester.

Resultatene fra Telemarksforskning ble presentert i kommuneproposisjonen i mai. Kommunalminister Monica Mæland (H) konkluderte med at disse kommunene er for små til å levere tjenestene som innbyggerne har krav på – og med at kommunereformen derfor fortsetter.

Nå viser altså NORCE-undersøkelse at mangel på kompetente fagfolk kan være et like stort problem i store og mellomstore kommuner som i små.

Svar fra undersøkelsen

– Telemarksforsking og andre som har undersøkt kompetanseutfordringene i kommunene har bare undersøkt små kommuner, og funnet at de har problemer. Da er det lett å glemme at de samme problemene også kan finnes i større kommuner, slik vi har funnet i denne undersøkelsen, understreker Leknes.

På spørsmål om manglende kompetanse og begrenset kapasitet skaper problemer på ulike tjenesteområder, svarer omtrent like mange «i svært eller nokså stor grad» i små, mellomstore og store kommuner.

Det gjelder de fleste områder. På store tjenesteområder som oppvekst og helse er problemer med begrenset kapasitet størst i de store bykommunene og minst i småkommunene.

Rommetvedt poengterer at hvis en liten kommune ikke har ansatte med høyere utdannelse på et område, mens en større kommune har noen få, så kan likevel problemet være større i den store kommunen. – Den store kommunen trenger kanskje atskillig flere for kunne å gi gode nok tjenester. Det er mange flere innbyggere her, så mangelen på nok fagfolk kan få uheldige konsekvenser for langt flere innbyggere enn i de små kommunene, sier Rommetvedt.

Geografisk plassering viktigere enn størrelse

Svarene viser også at størrelse i seg selv ikke er den viktigste grunnen til at kommuner har utfordringer med kapasitet og kompetanse. De små kommunene oppgir kommunens geografiske plassering som en viktigere forklaring på kapasitets- og kompetanseutfordringene enn størrelse, mens de store bykommunene oppgir økonomi som den viktigste årsak til disse utfordringene.

Undersøkelsen viser også at flertallet av de spurte i både små og store kommuner mente at innbyggerne i små kommuner har bedre påvirkningsmuligheter enn innbyggerne i store kommuner. Blant de spurte I de store kommunene var det imidlertid et flertall som mente at de store kommunene ivaretar innbyggerne behov på en bedre måte enn små kommuner. I de små rogalandskommunene var det derimot et flertall som sa seg uenige i dette. – Det ser med andre ord ut til at de fleste kommunepolitikere og -ledere er enige om at demokratiet fungerer best i små kommuner, mens oppfatningene er mer delte når det gjelder de tjenestene som kommunene leverer for å ivareta innbyggernes behov, sier Rommetvedt.

Som følge av kommunereformen vil antallet kommuner i Norge blir redusert til 356 fra og med 1.1.2020. Det vil si 72 færre kommuner sammenlignet med situasjonen før reformen startet. Selv om det er blitt noen færre kommuner, er hovedtrekkene og hovedutfordringene med kommunestrukturen ikke endret. Fortsatt vil om lag halvparten av kommunene ha under 5 000 innbyggere og flere enn 120 kommuner vil ha færre enn 3 000 innbyggere.

NORCE-forskerne Einar Leknes og Hilmar Rommetvedt i NORCE om saka i NRK Rogaland

NRK Rogaland Distriktssending.